Как зарождалась демократия в России
28 июня — 150 лет назад, в 1870 году, император Александр II утвердил «Городовое положение»
Реформа 1870 года занимает особое место в истории отечественного парламентаризма, считает сенатор Андрей Клишас.
Зал заседаний городской думы в Санкт-Петербурге. Рисунок В.А. Табурина, 1897 год
Всесословное избирательное право, широкие полномочия при ведении хозяйства городов — власти долго не решались на второй этап развития местного самоуправления в России после объявления в 1864 году земской реформы сельских территорий. Как уверяют историки, государь одобрил очередные либеральные новации неохотно, когда иного выбора не оставалось. Что принесли стране преобразования? И чем этот опыт полезен сегодня?
РЕШИТЬ ЖИТЕЙСКИЕ ВОПРОСЫ
Александр II утвердил «Городовое положение» 28 июня 1870 года — спустя восемь лет с начала его подготовки, тогда вместо сословных дум в городах были созданы всесословные учреждения местного самоуправления: городская дума, городская управа, городское избирательное собрание.
Дело в том, что, когда в 1862 году после высочайшего повеления государя в губернских и уездных городах создали комиссии для выработки предложений по реформе городского самоуправления, камнем преткновения стала инициатива о предоставлении избирательных прав не только лицам благородного дворянского происхождения, но и всем сословиям, что не устраивало ни правительство, ни императора.
Через два года обсуждений на основании сводки собранных комиссиями материалов Министерство внутренних дел под руководством Петра Валуева составило проект «Городового положения». Еще несколько лет документ пылился в Государственном совете и был принят, когда даже при дворе осознали, что без него не обойтись.
И в 509 городах России появились бессословные структуры городского самоуправления — избирательные собрания, формировавшие думы (распорядительные органы) и управы (исполнительные органы). Им доверялось решение местных хозяйственных вопросов.
— Система органов городского управления осуществляла ряд важнейших функций, связанных с непосредственной реализацией повседневных интересов людей, — рассказал «Парламентской газете» председатель Комитета Совета Федерации по конституционному законодательству и государственному строительству Андрей Клишас. — Так, на городские учреждения были возложены административно-хозяйственные функции, связанные с благоустройством городских пространств, просвещением населения, здравоохранением, содействием развитию торговли и промышленности и снабжением населения предметами первой необходимости. Сегодня эти функции традиционно ассоциируются с местным уровнем публичной власти, который является наиболее близким к людям, решает наиболее житейские вопросы и реализует базовые потребности граждан. На органы городского самоуправления также возлагались расходы на содержание правоохранительной системы, пожарных служб. Таким образом, территориально-публичные коллективы становились более самостоятельными и автономными.
ФОТО: ИГОРЬ САМОХВАЛОВ / ПГ
По мнению сенатора, городская реформа способствовала деконцентрации публичных полномочий: иначе при такой обширной площади страны и отсутствии эффективных средств коммуникации между ее частями было попросту невозможно обеспечить развитие территорий.
— Признание государством важности передачи такого объема полномочий на местный уровень послужило толчком к укреплению власти на местах, — полагает Андрей Клишас. — Это позволило людям не просто участвовать в решении вопросов местного значения, но и путем своего волеизъявления, путем избрания представителей определять судьбу территории, на которой они проживают.
УЙТИ ОТ ЭЛИТАРНОСТИ В ПОЛИТИКЕ
Думы избирались раз в четыре года горожанами — плательщиками налогов, имевшими определенный имущественный ценз и делившимися на три избирательных собрания по размеру их вклада в казну.
Кроме того, избирателем мог быть только подданный Российской империи старше 25 лет, владеющий имуществом, не имеющий налоговых долгов и судимостей, не находящийся под следствием и не снятый с должности.
Тайным волеизъявлением дума избирала городского голову из числа своих гласных — членов собрания с правом решающего голоса. В небольших городах кандидатура градоначальника дополнительно утверждалась губернатором, в крупных — министром внутренних дел.
— Несмотря на отсутствие репрезентативности формируемых органов городского управления (количество представителей самой многочисленной группы — мелких налогоплательщиков — равнялось количеству представителей крупных налогоплательщиков), можно констатировать, что государством была предпринята попытка формирования равного для всех доступа к публичному управлению и вовлечению в эти процессы всех членов общества, — анализирует исторический опыт Андрей Клишас.
Введение новых форматов общественного участия сопровождалось рядом проблем, связанных с абсентеизмом (уклонение избирателей от участия в голосовании на выборах, или, в более широком понимании, политическое бездействие), общим уровнем грамотности населения, неполным осознанием своих прав как со стороны избирателей, так и со стороны гласных, признает сенатор.
Однако перемены позитивно сказались на развитии гражданского общества в Российской империи и стимулировали совершенствование отечественной политической культуры.
— Реформа 1870 года занимает особое место в истории отечественного парламентаризма, — считает законодатель. — Внесословный характер формирования городских учреждений позволил обеспечить представительство максимально широкого числа людей, что в целом соответствовало общемировым тенденциям, заложило фундамент современного избирательного регулирования, позволило отойти от идеи элитарности публичной сферы отношений, замкнутого принципа формирования властных институтов. Безусловно, это был важный шаг для институтов представительной демократии в России.
НАЧАТЬ РЕФОРМУ САМОУПРАВЛЕНИЯ С НАЧАЛА
«Городовое положение» в числе других реформ своей эпохи привело к тому, что в стране стали появляться политические партии.
— Это главное, — заявил «Парламентской газете» доктор исторических наук, главный научный сотрудник Института российской истории РАН Юрий Жуков. — Потому что до того никаких партий не было, они запрещались самодержавием. Изменения стали зачатками демократии и самоуправления. Но какой бы зачаточной демократия и городское самоуправление тогда ни было, всетаки оно было более серьезным, более значимым, более действенным, чем сегодня.
Ученый настаивает на том, что сегодня нужно начинать городскую реформу с самого начала. В частности, увеличить представительство населения в органах власти, когда, например, десять тысяч москвичей делегируют одного депутата. Также, по его мнению, необходимо расширить и полномочия законодателей.
К адекватной децентрализации власти с сопутствующим финансовым обеспечением задач, выполняемых на местах, сейчас неустанно призывают и в Государственной Думе. Тем более в условиях пандемии финансовое положение муниципалитетов, казна которых и раньше была самым слабым звеном в бюджетной системе РФ, лишь усугубилось.
— Сейчас обстановка в муниципалитетах в чем-то аналогична ситуации, характерной для малого и среднего бизнеса, и даже ее зеркалит, — рассказал журналу первый зампредседателя Комитета Госдумы по федеративному устройству и вопросам местного самоуправления Игорь Сапко. — Причем положение дел может ухудшиться в ближайшие месяцы. Сегодня необходимо укреплять не только самостоятельность регионов, но и местного самоуправления, чтобы эти два уровня публичной власти могли уравновесить друг друга. Для этого необходимо, среди прочего, поддерживать межмуниципальные объединения, советы, ассоциации, чтобы они напрямую могли взаимодействовать с федеральным Центром в интересах муниципального сообщества в целом и каждого отдельного муниципалитета в частности.
Важно выстраивание равноправного взаимодействия местных и региональных властей, считает депутат. Чтобы они не подавляли друг друга, а эффективно работали в интересах своих территорий и их жителей, когда каждый решает вопросы в рамках своего ведения без ущемления другого, в том числе финансового.
Читать в источнике >>
— — —
